《思想坦克》反转暖化的循环经济

2020-06-10    收藏627
点击次数:695

《思想坦克》反转暖化的循环经济

本文作者为赵家纬,由思想坦克授权转载。

全球于 2019 年 3 月 15 日以及 5 月 24 日两次跨国性百万公民串连的气候行动,凸显暖化危机迫在眉睫,要求各国领导人应提升对气候政策的关注,採行积极的减量对策。

在温室气体减量政策上,台湾已于 2015 年通过《温室气体减量及管理法》,订定「2050 年时的温室气体排放量须降至 2005 年的 50% 以下」的长期减碳目标。并于 2017 至 2018 年陆续核定「国家因应气候变迁行动纲领」、「温室气体减量推动方案」以及六大部会提出的「温室气体排放管制行动方案」。但近期国内针对减碳议题的讨论中,多聚焦于低碳电力于电力供给端的选择,然而细部分析台湾的碳排放量结构,若将电力消费衍生的二氧化碳排放量依据用电量摊分至各部门时,则工业部门的二氧化碳排放量约为全国总量的 50%(能源局,2018)。

国际研究指出,截至目前,有关工业排放的讨论主要集中在供给端:减少由钢铁、水泥、化学品生产导致的 CO2 排放,而太少关注在需求端:更循环的经济——如何透过更好的利用,以及再利用本已存在经济体中的材料,减少碳排放(Material Economics, 2018)。台湾现行针对工业部门减碳策略的探讨,亦着重于工业製程的能源效率提升以及创新低碳技术的导入,但缺乏自物质需求端分析物质效率(material efficiency)提升的贡献。

但谈到如何降低经济体对于物质的需求,关键在于如何改变过往「开採→生产→消费→丢弃」的线性经济模式,而是藉由产品材料的重新设计、创新商业模式、废弃物资源化、工业链结等方式,建构一具修复性(restorative)与再生性(regenerative)的工业生产与消费系统,使产品、零组件与物质于工业生产迴圈与生物迴圈中能尽可能维持其最高效用与价值,也就是循环经济模式。

2016 年蔡英文总统的就职演说提到「我们也不能再像过去,无止尽地挥霍自然资源及国民健康。所以,对各种污染的控制,我们会严格把关,更要让台湾走向循环经济的时代,把废弃物转换为再生资源。」并将循环经济列为「五加二」产业创新策略之一环,于 2018 年 12 月通过循环经济推动方案,将在 2017 至 2027年间以 1300 亿元以上的预算,促进产业循环共生及转型。

但若细部检视循环经济推动方案的规划,其多从产业端面临的问题作为推动循环经济的驱动力,强调台湾产业面临资源稀缺仰赖进口、环保法规趋严、土地资源有限、环保意识提升、国际产业竞争等挑战,所以需要循环经济。然而循环经济旨在改变过往线性经济模式。

今日的社会技术体制是植基于线性经济模式,此线性生产体系不仅只是供给各类的物质,而是同时形塑了经济、政治、社会等各个系统。

循环经济确保好空气

依据联合国环境规划署发表的报告《2019 全球资源展望》(Global Resource Outlook 2019),在 1970 至 2017 年间,全球每年资源开採量从 270 亿吨增加至 920 亿吨,2000 年以后的资源开採量年成长率更加速至 3.2%。若延续此趋势,2060 年资源开採量将增加至 1900 亿吨,此举将导致全球温室气排放量将较今日成长 43%,达到 700 亿吨,将导致全球增温达到摄氏 4 度以上(IRP, 2019)。另一方面,若分析全球空污的贡献比例,生物质、金属矿物、非金属矿物与化石燃料的生产过程贡献度达到三成以上(如图 1),再加上燃油汽机车所产生的空汙排放量,则可知若要确保全球可以享有好空气,一定要推改变全球物质使用型态。

《思想坦克》反转暖化的循环经济

有鉴于此,联合国政府间气候变迁专家委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)于 2014 年发表的第五次评估报告中,即已强调「物质效率」、「产品-服务效率」、「服务需求」等循环经济策略,对推动工业部门减碳之重要性。物质效率是指生产单位产品所需耗用的原物料量。因此若可在製程端上,减少製程过程的物质损失,则可削减后续的能源需求,降低排放量。「产品-服务效率」指满足一特定服务下所需要耗用的产品数量,因此藉由延长产品使用年限、提升产品使用效率(如减少厨余),可提升产品服务效率。「削减服务需求」则是强调生活型态改变,藉由共享经济模式,降低对于特定需求,如参与共享汽机车计画,就不用购买或持有汽机车。

因此 IPCC 后续于 2018 年发表的特别报告《全球暖化1.5°C》 (Global Warming of 1.5°C)中,更指出若要避免採行具有高风险的减碳技术(如碳捕捉封存、地球工程等),全球需要达到「极限节能情境」(Low Energy Demand, LED)所设定 2050 年时的能源需求量相较于 2010 年削减 32% 的节能目标,而达到此目标的条件乃是需要将物质需求量较今削减 20%。这一方面可藉由提升资产利用率等共享经济模式的「去物质化」策略,削减对商品的需求,另一方面则是藉由车体轻量化等「物质效率提升」策略,减少每单位产品的物质投入量。

但循环经济对于减碳贡献的讨论,并非仅停留于学术团体的倡议,而已内化至实际政策之中。如欧盟于 2018 年 11 月底发表的《共享洁净地球》(A Clean Planet for all)的长期温室气体减量策略中,直指循环经济潜力的最大化,是达到净零碳排目标的必备条件,强调欧盟的产业竞争力以及循环经济是温室气体减量的关键促进器(key enabler)。在该策略中,欧盟强调循环经济相关投资与研发增加的重要性,并且将促进资源效率、循环与低碳经济列为欧盟策略投资基金(European Fund for Strategic Investment, EFSI)的主要投资目标。

欧盟最新的科研专案计画「展望欧洲」(Horizon Europe),宣示欲将 35% 的科研预算投注于有助履行欧盟减碳目标的研究计画,其中,循环经济与氢能及燃料电池、加速电气化等,则并列为有助于欧盟达成碳中和转型的优先科研议题。此外,欧盟也同时指出环境税改以及碳定价措施对于提升能源效率、降低温室气体排放,以及强化循环经济的重要性。

而已订定 2030 年达到废弃物减半、2050 年完成全面循环经济的荷兰,其向欧盟提交的草案「2021~2030 年国家能源与气候整合计画」(Draft Integrated National Energy and Climate Plan 2021-2030),强调国家循环经济推动计画为履行该国气候承诺的重要环节,于计算部门别减量责任时,亦考虑循环经济政策推动下的影响。具体政策上,则是强调区域能源策略与区域循环经济策略间的协调,以确保再生能源与供热系统的空间整合,在鼓励能源与气候创新的机制中,亦将循环经济投资抵减纳入其中。

锁入高碳排之路

依据环保署建置的国家层级物质流指标系统,台湾 2017 年的直接物质投入量达到 3.36 亿吨,虽已较 2008 年时减少 2% 左右。但分析其物质需求组成变化,可知近年的直接物质投入上,呈现非金属物质(主要为水泥)生产量大量降低(十年减少 3000 万吨),但化石燃料物质需求量仍持续增长(十年增加 1500 万吨)的情势。整体而言,台湾当前的循环利用率为 16.35%,虽较 2008 年时 10.49% 有所增长,但却低于 2011~2015 年间的 17%(图 2)。

《思想坦克》反转暖化的循环经济

而从排碳量变化趋势分析,近十年间,由于化石燃料使用量的增长,致使燃料燃烧的温室气体排放量仍呈现 0.8% 的年均成长率,由 2008 年的 2.47 亿吨成长至 2017 年的 2.69 亿吨。若依据部门别分析成长主因,则见工业部门的成长贡献度达到 57%,能源部门自用以及运输部门贡献度各占 15%。

再细部分析各行业别的排碳量贡献,如图 3 所示,炼油业、石化业、钢铁业以及水泥业等关键原物料供给产业之排碳量合计达到台湾排碳量的三分之一。而依据「极限节能情境」研究,此四大产业具有 20%~75% 不等的去物质化与物质效率提升潜力。若可藉由推动循环经济策略,充分提升前述四大关键原物料供给产业的物质效率,则可藉此将台湾的排碳量减少 3766 万吨以上,对台湾履行 2050 年温室气体减量目标的贡献度可达到 30%,显见循环经济实为促成台湾迈向深度减碳不可或缺的策略。

《思想坦克》反转暖化的循环经济把握机会之窗

依据《温室气体减量及管理法》规範,行政院于 2017 至 2018 年陆续核定「国家因应气候变迁行动纲领」、「温室气体减量推动方案」以及各部会提出的「部门温室气体排放管制行动方案」。于「行动纲领」之中,将「提高资源与能源使用效率,促进资源循环使用,确保国家能源安全及资源永续利用」列入基本原则,并于政策内涵中提出「落实能资源循环利用及开创共享经济社会,提升区域能资源再利用」。

爰此,各部会于行动方案中据此提出诸如加速低碳循环产品发展、推动物质流成本分析、强化一次性产品减量的具体措施,以及 2020 年时的预期目标,显示现行温室气体减量政策中,已有纳入推动循环经济提升物质效率的概念。

但若细究当前减量政策中循环经济的角色,尚有下列四大不足之处:

一,政策目标综效分析不足:

现行进行温室气体减量路径分析时,并未如欧盟或荷兰已将推动循环经济的预期效果纳入总体减量目标以及部门别减量责任分配中进行评估。如目前虽已于台湾永续发展目标中设定了 2030 年时人均物质消费量需由 2016 年的每人 11 吨降至 10.02 吨的目标,降低 9%。然目前 2030 年的国家温室气体减量目标上,则是需较 2005 年减少 20%,亦即 2030 年人均二氧化碳排放量需较 2016 年减少 25% 左右。在化石燃料同时为物质消费与排碳量增长之共通关键因子的状况下,目前循环经济推动政策目标与国家减碳目标的整合性与一致性尚显不足。

二,循环经济推动方案欠缺气候思考:

循环经济先驱国荷兰,强调循环经济为其履行气候政策的一部分,但若检视 2018 年 12 月核定的循环经济推动方案中,并未强调循环经济对于因应气候变迁、落实法定减量目标之重要性。

三,相关政策工具与法规配套缺乏:

因欧盟与荷兰将循环经济视为落实长期气候承诺的关键要素,故于能源与气候政策中均强调环境税改、碳定价、扩大公共投资、私人投资抵减等政策工具对于减碳与循环经济的共同效益。但环顾现行温室气体排放管制行动方案与循环经济推动方案之中,除扩大相关公共投资之外,对于其他政策工具以及所需的法规配套如教育宣导、知识与技术创新、财政工具、资金支持、建立合作文化等着墨甚少。

四,多着重后端废弃物资源化,源头端减量措施尚待强化:

现行行动方案中,物质效率策略不论是在细部措施拟定或评量指标上皆不足,忽视国际研究强调物质效率(循环经济)对减碳的贡献。且目前提出的相关措施多关注于价值链「后端」的废弃物资源化,对于源头端的根本减量措施未有详细规划,然而实质的物质效率策略应同时考量产品设计、生产、使用与末端处置(特别是尽可能保存材料原物理特性的再製造技术),须研拟管制工具与经济诱因改变传统的生产与消费模式。

依据《温室气体减量及管理法》第 9 条规定,行动纲领与推动方案应每五年检讨一次。而由于现行推动方案与行动方案目标年仅涵盖至 2020 年,故当前各部会已启动新一阶段推动方案与行动方案的检讨,此提供循环经济与温室气体减量政策加速整合的机会之窗,改善前述四项不足之处。

若蔡总统欲于竞选连任的过程中,开创台湾的新愿景,当务之急应该是重拾就职演说所提出的「要让台湾走向循环经济的时代」的承诺。责成相关部会,加速工业区与科学园区能资源整合链结,实施推动能源税、温室气体总量管制暨交易制度以及一次性用品管制等政策工具,刺激企业对再製造与再利用技术的研发投资等。不只让台湾可在 2025 年时,成为非核、减煤、增绿的能源转型典範国,亦能于 2035 年时成为零废弃、低原物料需求的循环岛屿。

备注:此文改写自台大风险社会与政策研究中心与资源循环台湾基金会于 2019 年 6 月 25 日发表的反转暖化与加速转型的循环经济政策建议书。

相关文章  RELEVANT ARTICLES